Tras 14 años de aplicación, la Ley 18.381 sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública ha demostrado tener deficiencias en la práctica, errores de interpretación y no seguir la Ley Modelo Interamericana 2.0 en Acceso a la Información Pública, impulsada por la Organización de Estados Americanos (OEA). Así lo expresaron el Centro de Archivo y Acceso a la Información (Cainfo), la Asociación de la Prensa Uruguaya (APU), Natalia Uval y Silvana Temesio, docentes de la Facultad de Información y Comunicación (FIC) de la Universidad de la República en la Comisión Especial con Fines Legislativos de Transparencia, Lucha contra el Lavado de Activos y el Crimen Organizado en 2021.
Por este motivo, en 2021 el Frente Amplio (FA) presentó un proyecto que modifica la ley actual con el objetivo de “lograr que Uruguay tenga un nuevo impulso que inyecte mayores niveles de transparencia, ya que en reiteradas ocasiones se presentaron dificultades a la hora de solicitar y dar información”, detalló a Sala de Redacción el senador del FA e impulsor del proyecto, Daniel Caggiani. Las modificaciones ingresaron a la comisión de la Cámara de Representantes, pero todavía no han sido discutidas.
Algunas de las modificaciones presentadas son la inclusión de los principios de aplicación de la ley, y expandir el alcance e incluir como sujetos obligados a brindar información pública a las instituciones privadas que administran bienes públicos, ya que actualmente abarca sólo a los organismos públicos, sean estatales o no. Además, se propone atribuir la supervisión de la clasificación de información reservada a la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP), que podría solicitar la desclasificación cuando la reserva no corresponda.
“La ley actual deja la clasificación de la información libre a la arbitrariedad de los funcionarios. El marco jurídico establece excepciones y siempre la justificación, pero no se hace habitualmente”, expresó Fabián Werner, presidente de Cainfo. El monitoreo de Periodismo y Libertad de Expresión de Cainfo para 2022 expuso reiterados casos en los que los periodistas solicitan información y se les niega sin justificación, no reciben respuesta a los 20 días hábiles -como establece el artículo 15 de la ley-, o se la considera información reservada.
El plazo en la entrega de la información puede prorrogarse por 20 días hábiles más en caso de que se presente una fundamentación del organismo. Sin embargo, si no contestan las solicitudes pasados los 20 días y desde la institución no solicitaron prórroga, se lo considera como ‘silencio positivo’, según menciona el artículo 18 de la ley, por lo tanto, permite al solicitante acceder a la información pedida. Por otro lado, el artículo 9 establece que la única información que puede ser reservada es la que atente contra la seguridad nacional y la vida de terceros, la estabilidad económica y obstruya negociaciones del Estado con otros países.
Con el cometido de controlar que se cumpla la ley, asesorar al Poder Ejecutivo en relación a la normativa nacional e internacional vigente, controlar a los organismos obligados sobre el cumplimiento de la norma y orientar a particulares sobre el derecho de acceso a la información, es que se creó la UAIP en 2008, a través de la Ley 18.381.
Werner mencionó que dicha unidad “tiene un rol importantísimo”, pero considera que “se necesita un organismo que no dependa administrativa, política ni financieramente de ningún poder para tener independencia, y así controlar de forma efectiva”. En la actualidad, funciona dentro de la órbita del Poder Ejecutivo, y depende de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento.
Según dijo Caggiani, “el proyecto no se votó aún porque no se logró el consenso con el oficialismo”. En ese sentido, Conrado Rodríguez, diputado del Partido Colorado y presidente de la comisión, mencionó que no se logró el acuerdo porque “durante 2022 el proyecto no fue tratado y en ese tiempo la presidencia de la comisión la tuvo el FA”, por lo que “no entiende la necesidad de tratarlo ahora”.
Rodríguez mencionó que “en 2021 se recibió a algunas organizaciones y se hicieron las modificaciones pertinentes en relación a las exposiciones, y quedó ahí”. APU, Cainfo, docentes de la FIC y la organización de la sociedad civil Uruguay Transparente concordaron en que la ley introdujo en el discurso político y social la transparencia como mecanismo para controlar a los gobernantes, pero no ha sido reglamentada de forma eficiente. Caggiani evaluó estas instancias como “fortalecedoras y de gran ayuda para lograr un proyecto que escuche a las agrupaciones y siga la Ley Modelo 2.0”.
La Ley Modelo Interamericana 2.0 de la OEA regula el acceso a la información pública para los organismos obligados, así como el proceso para presentar solicitudes, respetando lo suscrito por organismos internacionales. Esta puede ser utilizada como prototipo en los países miembros al momento de legislar sobre el acceso a la información pública.
Por último, Werner consideró que, si bien “el proyecto va por buen camino”, “es insuficiente”, porque “sigue dejando la interpretación de la ley a la arbitrariedad de los funcionarios” al modificar siete de los 35 artículos de la ley vigente. A su vez, Rodríguez aclaró que si se llega a proponer el tema durante su presidencia en la comisión, “se va a discutir”.
Preocupación nacional e internacional
El debilitamiento de la libertad de expresión y el acceso a la información pública fue denunciado por la organización internacional Reporteros Sin Fronteras: en 2023 localizó a Uruguay en el puesto 52 de 180, mientras que en 2022 había estado en el lugar 44 y en 2021 en el 18. Por otro lado, la red regional de organizaciones de la sociedad civil de América Latina, Voces del Sur, evaluó en su informe Sombra, de 2021, que “Uruguay ha dejado de ser el modelo a seguir en protección de las libertades fundamentales en América Latina” debido al aumento gradual de alertas registradas contra la libertad de expresión y el acceso a la información pública. En 2018 fueron 13, en 2019 subieron a 15, en 2020 a 57 y en 2021 a 77, detalló el informe.
A fines de cada año, Cainfo presenta el Índice de Transparencia Activa en Línea (Itael), que mide dos variables: la información obligatoria que los organismos públicos deben publicar en forma periódica en sus páginas web (remuneraciones, concursos, licitaciones) y la participación, las herramientas (redes sociales, formularios en línea) que utilizan para generar cercanía y la interacción de las instituciones con la población. Algo a destacar es que los organismos que tienen el carácter de controlar a la instituciones estatales como la Junta de Transparencia y Ética Pública, el Tribunal de Cuentas, la Suprema Corte de Justicia, la Auditoría Interna de la Nación, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, mostraron niveles rojos y naranjas de transparencia.
El Itael de 2020-2021 dio como resultado que las 262 instituciones evaluadas publicaron 36,36% de la información que deberían. Por otro lado, el monitoreo de Periodismo y Libertad de Expresión de Cainfo de 2020 relevó nueve denuncias por restricción y obstrucción del trabajo periodístico al momento de solicitar información. Mientras que en 2022 el Itael reveló que se publicó 35,84% de la información obligatoria, advirtió de 19 casos en los que se obstruyó o restringió el acceso a información de interés general.
Las denuncias por restricciones al acceso a la información en 2023 fueron 24, según el último monitoreo publicado este miércoles por Cainfo. En ese sentido, dice que “la respuesta negativa a los pedidos de acceso a la información, o muchas veces el silencio absoluto, se han convertido en una práctica habitual para varios organismos del Estado”. De este modo, la organización hizo un llamado a mejorar los procesos de transparencia a través del debate para mejorar la ley actual: “Es un buen recurso el proyecto que modifica la ley que está en la Comisión de Transparencia”, pero “en los últimos meses no tuvo avances significativos”.
