En buena parte del territorio uruguayo, desde hace más de dos décadas, el voto no ha implicado la alternancia de partidos políticos en los gobiernos departamentales. La alternancia en el poder sucede cuando, a partir del resultado electoral, cambia el partido que gobierna. Es un concepto de la ciencia política que permite analizar la competitividad y la dinámica democrática que se da en diferentes niveles de gobierno.

En Uruguay, desde el retorno de la democracia, en 1985, seis departamentos son gobernados por el mismo partido, sin interrupciones, y otros cinco no han variado en los últimos veinte años. Entre 1985 y 2024 el Partido Nacional (PN) ha gobernado ininterrumpidamente en Tacuarembó, Durazno, Flores, San José, Colonia y Cerro Largo, mientras que desde 1990 administra en Soriano y Lavalleja. Por su parte, el Frente Amplio (FA) se ha mantenido en el gobierno de Montevideo durante los últimos 35 años y el Partido Colorado (PC) en Rivera retiene la intendencia desde hace tres décadas.

Sala de Redacción (SdR) consultó a Martín Freigedo, doctor en Ciencias Sociales, acerca del criterio temporal, para considerar que un gobierno carece de alternancia. El politólogo señaló que esto se establece cuando un mismo partido se mantiene en el poder durante al menos cuatro períodos consecutivos. De acuerdo con este criterio, Canelones, que ha sido gobernado por el FA desde 2005, se suma a la lista de departamentos sin alternancia. La continuidad en el poder no es un fenómeno nuevo, pero se ha ido consolidando con el tiempo. A nivel departamental, la alternancia partidaria es más la excepción que la regla.

^{Tabla tomada de “Los desafíos de la democracia subnacional en Uruguay”, de Antonio Cardarello y Ernesto Nieto (2023).}

Diseño electoral

En Uruguay, el gobierno departamental se organiza en dos ámbitos con distintas competencias: un cargo de intendente o intendenta, que cumple funciones ejecutivas y administrativas, y la Junta Departamental, que se integra por 31 ediles responsables de tareas legislativas y de contralor. En las elecciones de este segundo nivel de gobierno, los ciudadanos de cada departamento eligen simultáneamente a los intendentes y a los integrantes de la Junta.

Este diseño institucional se apoya en el mecanismo del doble voto simultáneo, que permite a los partidos presentar múltiples candidaturas. Se proclama intendente a quien obtenga más votos dentro del partido más votado. A su vez, independientemente de la cantidad de votos que reciba ese partido, la mitad de los ediles de la Junta serán del mismo lema que el intendente, mientras que el resto, se reparte de manera proporcional entre todos los partidos que compitieron. Este sistema de mayoría automática en la Junta Departamental es, según expresó el politólogo Antonio Cardarello a SdR, uno de los factores que explican la continuidad partidaria en muchos departamentos y limita el margen de acción de la oposición.

Cardarello también advierte sobre un “hiperpresidencialismo” en el nivel subnacional, que se manifiesta en el predominio del intendente sobre la Junta Departamental. Según opinó, esto debilita las funciones de contralor del órgano legislativo y reduce las posibilidades de que emerjan alternativas de gobierno. Además, la posibilidad de reelección por hasta dos períodos consecutivos otorga al intendente una ventaja de visibilidad y de manejos de recursos públicos que consolida su posición de poder, subrayó.

Vínculos, favores y continuidad

Sin embargo, la continuidad política en muchos gobiernos departamentales no se explica únicamente por las reglas electorales. Principalmente en aquellos departamentos en los que no ha habido alternancia en los últimos 40 años, se encuentra una dimensión ligada a la cultura política local, a la historia de las prácticas partidarias y a la forma en que se estructura el vínculo entre la ciudadanía y los gobiernos. En ese sentido, en el interior del país, los intendentes son percibidos como autoridades populares, con gran visibilidad, con acceso directo a los recursos y capacidad para resolver problemas concretos del ámbito local. En muchos casos, el vínculo se construye desde una lógica particularista, donde el intendente ayuda, gestiona favores, conoce a sus votantes y genera lealtades personales antes que políticas.

El politólogo Daniel Buquet comentó a SdR que esta práctica no necesariamente se inscribe en una lógica de corrupción explícita, pero sí en un modo de gestión que se asemeja a una política de décadas pasadas, con el uso discrecional de recursos públicos para sostener apoyos electorales: el empleo público, las ayudas sociales o las obras menores son moneda de cambio público. A nivel nacional, estas dinámicas fueron progresivamente limitadas a partir de las crisis institucionales y económicas acontecidas a mediados del siglo pasado, pero en el plano departamental persisten con relativa continuidad hasta nuestros días

En este contexto, la reelección de intendentes no solo se basa en la calidad de gestión o en el carisma del candidato, sino en una red territorial de vínculos que favorecen su permanencia. Buquet señaló que en ocasiones, incluso cuando la reelección inmediata no es posible por razones reglamentarias, la continuidad se garantiza mediante candidatos del mismo entorno político, que son elegidos como sucesores y actúan como “puente” para el regreso del intendente titular en el siguiente período.

A estos factores, se suma la particularidad de que, incluso cuando hay competencia dentro del partido predominante, el recambio se da solamente a la interna. Así, la identidad política a veces parece estar definida no tanto por ideas o programas, sino por relaciones personales y estructuras de poder que resisten tanto los ciclos económicos como los cambios en la opinión pública nacional.

¿Existen alternativas que favorezcan la alternancia?

Las elecciones subnacionales, separadas del calendario nacional desde la reforma constitucional de 1996, parecen haber consolidado una estructura de poder más que desafiarla.

La reforma constitucional de 1996 tuvo como objetivo central fortalecer la especificidad de los gobiernos subnacionales, al diferenciar el voto del nivel nacional. Freigedo explicó que “un porcentaje importante de gente vota diferente en las elecciones nacionales y en las departamentales” y que, en ese sentido, la reforma cumplió su objetivo de jerarquizar las elecciones departamentales. El politólogo subrayó que “la reforma del 96 no buscó la alternancia”.

Frente a esta situación cabe preguntarse ¿qué herramientas podrían romper con la continuidad de un mismo partido en el poder? Los politólogos consultados coinciden en que la falta de alternancia es producto de la interacción de varios factores y no tiene una solución simple. Si bien es posible que algunas reformas puedan llegar a habilitar una mayor predisposición a la alternancia, cuestiones inherentes a la idiosincrasia de la población, son difíciles de cambiar. Una de las opciones en discusión y que, según Buquet podría favorecer la alternancia, es la media sanción que obtuvo esta semana, en la Cámara de Diputados, el proyecto de ley que promueve la obligatoriedad de que los ingresos de funcionarios a las intendencias sean por concurso o por sorteo. De esta manera se afectaría la posibilidad de que los cargos públicos sean utilizados como “premio a la militancia política”.

La no alternancia ¿representa un problema para la democracia?

Según Freigedo, “cuando un partido gana, hay un porcentaje de la población que queda afuera y si siempre gana el mismo partido, independientemente de su ideología, hay un porcentaje que va a ser relegado”. En el mismo sentido Buquet afirma: “La alternancia es como la prueba de que hay democracia, es decir, no se trata de que para que haya democracia los gobiernos deben perder las elecciones, sino que la democracia implica que los gobiernos pueden perder las elecciones, esa posibilidad tiene que existir” y agrega que “si un gobierno es bueno uno no va a esperar que pierda, debería volver a ganar las elecciones mientras la gente esté conforme”. En su opinión la gente no puede estar conforme con el mismo gobierno “de manera indefinida”, porque en todos los lugares hay momentos de crisis.

Adam Przeworski, uno de los principales teóricos sobre temas vinculados con la democracia, sostiene que el democrático “es un sistema donde los partidos y gobiernos pierden elecciones” y con esta frase sintetiza la idea de que la derrota es saludable y legitima el proceso democrático.